馒头办 “放”“管”之争等角度

尹晓东

3月8日，习近平总书记参加十三届全国人大二次会议河南代表团审议，一坐下就问到：“馒头办没有了吧？”众人笑答：“没有了。

”这一问一答间，看似波澜不惊、惊鸿一瞥，实则信息量满满。

北方人喜食馒头，1998年，郑州市成立“市馒头生产销售管理办公室”，城区内5个区也分别设立“馒头办”。

“馒头办”规定，生产馒头的企业必须办理馒头生产许可证。

结果市、区两级“馒头办”因为执法权问题，演化为一场“馒头大战”，一时间在郑州闹得沸沸扬扬，馒头厂家也人人自危。

2001年4月，郑州市撤销了“馒头办”。

不知道“馒头办”这段历史的人一笑了之，未解个中深意，这几天少数几个解读专家也限于温饱问题。

其实，我觉得这看似不经意的旧事重提，实系金口玉言，一是可见当年的荒唐闹剧给他留下的印象之深，二还意在警示权力不可滥用，闹剧不可重演。

事实上，20年前发生在中原大地“馒头办”事件也确实是中国法治进程中的一个经典案例。

“馒头办”明明是一个临时调机构，却手握审批权、收费权和行政处罚权三项大权。

这三项权力是行政权力中最重要的几项权力。

这样一起现在看起来十分荒诞的案例，却生动地诠释了依法行政中行政权力的边界问题。

即使初衷是真的出于“让老百姓吃上放心馒头”，也一定要恪守法律的边界，依法处理政府与市场、监管与服务、权力与义务的关系。

行政机关在这种事情上的法律底线是不能擅自设置行政许可事项、不能乱设置收费事项，更不得乱开罚单。

要行使这三项权力，必须要有法定的权力来源和法规依据，并依照法定程序来行使。

当时《行政许可法》还未颁布，应该说这一事件对该法的出台起了很大地推动作用；《行政处罚法》当时已经颁布，像馒头办这样的临时机构是没有行政处罚权的，但却能够违法行使处罚权三四年——这说明该法并未得到有效执行；此事也催生了《行政事业性收费标准管理暂行办法》的出台。

行政机关不能滥用行政权力，以审批之名，行寻租之实。

让政府的归政府，让市场的归市场，早已成为当下的一种社会共识。

经过了二十年的市场化改革，特别是党的十八大以来，中央勠力推进政府改革，在简政放权、放管服改革等方面取得了积极成效。

像“馒头办”这样的情形，或许不复存在了。

但也应该警惕，类似分割市场、寻求监管利益、破坏公平竞争的行为，仍时有发生。

比如此前媒体报道的一些地方以帮助本地企业发展为名，强行摊派本地生产的烟酒；也有地方在招投标等方面违规设置不平等的市场准入和退出条件；还有一些部门阳奉阴违，一边取消一些行政审批，一边却又以“备案”等等为由，刁难企业，谋求审批利益。

这些问题都还亟待解决。

作者：泰和泰律师事务所合伙人、政府法务部副主任 尹晓东律师

编辑 陈艳妮